Avancemos con REDD: problemas, opciones y consecuencias - Angelsen, A. (Center for International Forestry Research, 2009)
La reducción de las emisiones de carbono derivadas de la deforestación y degradación forestal (REDD) se basa en una idea central: premiar a las personas, comunidades, proyectos y países que reducen las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) provenientes de los bosques. REDD tiene el potencial de reducir significativamente las emisiones a un bajo costo dentro de un lapso corto de tiempo y, al mismo tiempo, contribuir a la reducción de la pobreza y al desarrollo sostenible. Esto parece demasiado bueno para ser verdad. Y, si bien REDD se basa en una idea simple y atractiva, convertir la idea en acción es algo mucho más complejo. Debemos abordar muchas interrogantes difíciles antes de poder crear mecanismos que exploten todo el potencial de REDD: ¿Cómo podemos medir la reducción de las emisiones de carbono cuando los datos no son exactos o no existen? ¿Cómo podemos recaudar los miles de millones de dólares necesarios para poner en marcha un mecanismo REDD? ¿Cómo podemos garantizar que cualquier reducción en la deforestación y degradación sea real (adicional) y no cause la tala de más árboles en otras áreas (fugas) o el próximo año (permanencia)? ¿Cómo podemos garantizar que los beneficios lleguen a los pobres? Este libro se plantea estas interrogantes, las mismas que son particularmente relevantes para el diseño de la arquitectura global de REDD en el régimen climático posterior a 2012 que se está negociando en la actualidad en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC). Cada capítulo aborda un tema importante, presenta las opciones y evalúa las implicaciones en función a tres criterios (las tres “E”): efectividad del carbono, eficiencia de costos, así como equidad y beneficios colaterales. Si bien existen soluciones técnicas a todos los problemas, algunas veces existen trade-offs entre estos tres criterios. Más aun, muy pocas cuestiones son de naturaleza exclusivamente técnica; la mayor parte de opciones tienen consecuencias políticas, por ejemplo, en la distribución de los fondos REDD entre países. REDD necesitará niveles nunca antes vistos de financiamiento para alcanzar las reducciones de emisiones en un 50 por ciento. Se necesita financiamiento público, incluida ayuda al desarrollo, para el desarrollo de capacidades (readiness), actividades de demostración y reformas de políticas, así como para llevar a cabo actividades en regiones de alto riesgo que se carácterizan por una gobernanza débil. Sin embargo, el aprovechamiento de los mercados de carbono, tiene el potencial de captar cantidades aun mayores de fondos. Este financiamiento puede provenir de la venta directa de créditos REDD en los mercados de cumplimiento, de los ingresos generados por las subastas de asignaciones de emisiones o del gravamen de un impuesto al comercio de carbono. Existe el temor de que se ‘inunde el mercado’ y se ‘desplacen’ otros esfuerzos de mitigación si los créditos REDD (económicos) son fungibles (intercambiables) con otros tipos de créditos de carbono. Estos temores pueden ser exagerados y no existen opciones para minimizar los riesgos. En particular, si REDD se integra a un acuerdo global, la meta de emisiones mundiales totales de GEI podría ser más ambiciosa aún sin aumentar los costos totales. Esto significa que las negociaciones de la CMNUCC no deben separar las decisiones relativas a las metas totales, de las decisiones referidas a cómo incluir REDD. El impacto de incluir los créditos REDD en el mercado de carbono también depende de la oferta de créditos. Esto, a su vez, depende de las líneas de base de acreditación de las emisiones (niveles de referencia). Entre los asuntos que se están debatiendo respecto a REDD, el tema del nivel de referencia es uno de los más controvertidos. Los niveles de referencia tienen serias consecuencias tanto para la efectividad de REDD como para la equidad entre países. Por ello, los negociadores enfrentan un dilema. Estos deben sopesar, por un lado, el riesgo del ‘aire caliente’ y los incentivos diluidos si las líneas de base son demasiado generosas y, por otro, una baja participación y rechazo por parte de los países en desarrollo si las líneas de base son muy estrictas. Para que un mecanismo REDD sea efectivo, las reducciones de emisiones deben ser adicionales; es decir, los niveles de referencia de las emisiones no deben estar por encima del escenario habitual (BAU por sus siglas en inglés). Más aun, las reducciones de emisiones deben ser permanentes. En el caso de no permanencia, es necesario asignar responsabilidades si los créditos REDD van a ser fungibles (intercambiables) con créditos de carbono de otros sectores. Si bien la no permanencia es una forma temporal de fuga, la fuga espacial ocurre cuando la deforestación y degradación en un área geográfica causan mayores emisiones en otra. Las fugas internas pueden monitorearse y, posiblemente, también reducirse rediseñando intervenciones, neutralizando actividades o subiendo a una escala geográfica mayor de contabilidad y asignación de créditos. Existen tres enfoques para la escala geográfica de contabilidad y asignación de créditos internacionales REDD: subnacional, nacional o una combinación de ambos en un enfoque anidado. Un enfoque nacional es responsable de las fugas domésticas y estimula a los países a introducir reformas políticas (y a veces económicas) amplias que pueden generar reducciones de emisiones mayores y más permanentes. Los enfoques subnacionales, como los proyectos, son atractivos para los inversionistas privados porque los resultados son más tangibles y pueden funcionar en países que no están listos institucionalmente para implementar el enfoque nacional. El enfoque anidado permite que los países empiecen con un enfoque subnacional y que escalen al enfoque nacional transcurrido un determinado periodo de tiempo o que simultáneamente contabilicen y reciban créditos, tanto a nivel subnacional como nacional. Por lo tanto, este enfoque es más flexible y permite que una mayor cantidad de países participen en REDD. La capacidad de monitoreo, reporte y verificación de emisiones (MVR), varía considerablemente según el país. Un esquema global REDD debe ser lo suficientemente flexible como para no discriminar a países que tengan una baja capacidad de MRV. x Las orientaciones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) permiten una entrada gradual posibilitando, por ejemplo, que los países usen valores globales por defecto para existencias de carbono por hectárea en la contabilidad de emisiones. Este tipo de flexibilidad permite que los países pobres con tasas altas de degradación sean incluidos. Sin embargo, la incertidumbre intrínseca de estos enfoques más simples significa que los créditos deben ser ‘descontados’, lo que incentiva a los países a mejorar sus métodos de medición y monitoreo para que puedan recibir créditos totales. REDD tiene el potencial de aportar importantes beneficios colaterales tales como la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la gobernanza y la conservación de la biodiversidad, así como el suministro de otros servicios ambientales. Si bien los beneficios colaterales están determinados, en gran medida, por las estrategias REDD a nivel nacional y la forma en que los países las implementen (las mismas que están más allá de los propósitos de este libro), la arquitectura global de REDD debería abrir –y no cerrar– oportunidades a los países en desarrollo para implementar REDD de forma que generen beneficios colaterales sin causar daño. Los flujos financieros y la implementación nacional de REDD necesitan ser armonizados con los compromisos internacionales existentes y las normas emergentes, especialmente las salvaguardas procedimentales, para minimizar el riesgo de consecuencias negativas, no previstas, en comunidades vulnerables. El presente documento destaca el hecho de que los países difieren enormemente en términos de su infraestructura de MRV, capacidad institucional para implementar políticas y medidas REDD, y las causas de la deforestación y degradación forestal, etc. Esta heterogeneidad debe estar reflejada en la arquitectura global de REDD. Los mecanismos deben ser lo suficientemente flexibles como para asegurar una participación amplia de los países desde el principio. Al mismo tiempo, deben incluir incentivos ‘para avanzar’, por ejemplo, mejorar el mecanismo de MRV y pasar de un enfoque subnacional (proyecto) a un enfoque nacional. La flexibilidad también es necesaria por otro motivo: REDD es un experimento de gran escala y debe haber espacio para realizar correcciones a mitad del camino a medida que vayamos aprendiendo lo que funciona y lo que no.